以下文章來源于上海城市規劃雜志 ，作者鄭德高 陸容立

全國國土空間規劃是新時代下我國國土空間保護與利用的頂層設計，但對于其核心目標框架目前尚未形成統一共識。本文通過對美國、日本、德國等規劃實踐總結發現，國家層面國土空間規劃的目標與戰略主要圍繞經濟、生態、社會發展三維度，以及城鎮、鄉村、生態地區空間三要素兩條主線展開，并隨著國家或區域在一定時期所處的經濟社會發展背景對維度和要素進行排序與平衡。從我國國土空間規劃的時代背景和核心挑戰兩個視角出發，嘗試提出當前全國國土空間規劃的5個核心目標與戰略。

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國家層面國土空間規劃的國際經驗借鑒

1.1  “美國2050”：經濟維度優先，強調全球競爭力單元

2006年美國啟動《美國2050國家發展戰略》（以下簡稱“美國2050”）的編制，“美國2050”鮮明地體現了競爭力導向的特點。美國社會更多強調市場經濟和自由主義思想，在空間規劃中，強調鼓勵要素的自由流動和規模經濟的重要性，因此規劃識別并劃定了“10大巨型城市區域”。

1.2  日本“七全綜”：社會維度優先，應對人口衰退與老齡化危機

2015年，日本編制完成了最新一輪的國土空間規劃，這是日本戰后第7次國土規劃（以下簡稱“七全綜”）。一方面，“七全綜”的核心挑戰是應對日本人口衰退及老齡化社會帶來的危機。規劃提出“緊湊型社會”的理念，將“促進區域對流”定位為下一個15年日本經濟社會發展的新引擎。另一方面，“七全綜”體現了日本對長期以來東京一極獨大現象的反思。規劃在空間要素上強化廣域地區之間的協作，形成“對流促進型”國土空間。

日本對流促進型國土空間示意圖

1.3  德國空間規劃：均衡導向，強調區域協調和可持續發展

2006年，德國為應對經濟全球化、歐盟一體化、人口變化和日益增長的土地利用需求等挑戰，編制了《德國空間發展的理念與戰略》方案。規劃從全面綜合的視角提出“增長與創新、保障公共服務、保護資源與塑造文化景觀”3大戰略目標，對城鎮、鄉村、生態型地區等空間要素采取均衡發展的策略，來推進區域協調與可持續發展。以增長與創新為目標，規劃針對都市圈、都市圈外的動態增長極、農業地區和老工業區等不同層次的空間提出差異化的發展政策。

1.4  經驗和啟示

美國、日本、德國的相關實踐經驗表明，國家層面國土空間規劃沒有固定和統一的模式，但總體上呈現出兩個基本規律。

首先，規劃目標與戰略的出發點主要圍繞兩條主線展開。一是以經濟、生態、社會3個發展維度作為基本出發點。二是關注城鎮、鄉村、生態地區3類空間要素。

其次，根據各國在一定時期內所處的經濟社會發展背景，規劃會在發展三維度和空間三要素兩條主線中進行排序，進行各自平衡。

國外國土空間規劃的編制背景與目標戰略

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全國國土空間規劃面臨的時代背景

2.1  生態文明時代的新理念

黨的十九大報告進一步明確生態文明體制改革的總體要求，提出“一先兩高”的新理念，實現生態、經濟、社會3個方面的有機統一。一是生態優先、綠色發展。二是高質量發展、高品質生活。這與美國、日本等國家強調某一個維度單向突進的發展思路有著明顯的差異。

2.2  我國國土空間規劃改革的新要求

全國國土規劃、全國主體功能區規劃和全國城鎮體系規劃是我國國家層面指導國土空間發展的3項核心的綜合性、戰略性空間規劃。全國國土空間規劃要綜合3項空間規劃所發揮的作用，實現全域統籌、長遠價值觀的戰略引領和底線約束管控的統一結合。

（1）全國國土規劃：強調空間要素底線約束，發展維度比較單一。2017年國務院發布的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，總體目標是加快構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。規劃提出至2030年，要達到5項約束性指標和6項預期性指標，強化國土空間開發上限和國土空間保護底線約束。

《全國國土規劃綱要》主要指標表（2030年）

（2）全國主體功能區規劃：強調國土空間頂層設計，空間要素欠缺細化管控措施。2010年國務院發布的《全國主體功能區規劃》，總體目標是構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局。規劃依據開發方式，謀劃優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區布局，并以此為基礎構建3大戰略空間格局，分別是“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局、“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局以及“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。

（3） 全國城鎮體系規劃：強調城鎮空間布局引領，鄉村地區缺少關注。《全國城鎮體系規劃（2016—2035年）（草案）》由住建部牽頭，于2015年啟動編制。規劃提出3大目標戰略。一是推動形成全面開放的城鎮空間新格局，貫徹落實“一帶一路”倡議等國家空間戰略，推進國土空間格局由內向外、由東向西的開放，同時兼顧海陸統籌、邊疆鞏固的新時代要求，構建多中心、網絡化、開放式的城鎮空間新格局。二是締造和諧宜居的美麗中國，構建國家特色發展框架，創新城鎮非密集地區的發展路徑。三是推進以人民為中心的新型城鎮化，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

《全國國土規劃綱要》《全國主體功能區規劃》《全國城鎮體系規劃》特點比較

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全國國土空間規劃應對的核心挑戰

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。基于這一重大論斷，以及生態文明時代的新發展要求，筆者認為當前全國國土空間規劃迫切需要應對不平衡、不充分與不綠色3大核心挑戰。

3.1  不平衡的挑戰：區域與城鄉發展不平衡

（1）區域發展不平衡。受自然地理與發展條件的影響，我國長期存在發展不平衡的問題。東西差距顯著，“胡煥庸線”決定人口分布的基本格局。全國94%的人口總量、95%的城鎮人口總量分布在“胡煥庸線”以東地區。但從國土安全視角來看，“胡煥庸線”以西的國境線占比近80%，對推動形成國家全方位開放格局同樣具備極高的戰略價值。

（2）城鄉發展不平衡。我國城鄉發展不平衡已成為制約經濟社會持續發展的重要因素。近年來，城鄉居民收入水平大幅提高，城鄉居民收入比有所降低，由3.3降至2.9，但仍遠高于美國、日本等發達國家，城鄉差距依然明顯。

3.2  不充分的挑戰：美好生活的空間供給不充分

隨著我國經濟持續高速增長，中產階層正在快速崛起。隨著收入與資產的增加，人群的城鎮化需求和消費方式隨之改變，從解決就業、保障子女教育、滿足家庭安置到趨向生活品質的提高、追求個人價值的實現。因此，國土空間亟需提供多樣化、特色化的城鎮空間，以及更多優質的自然生態與人文魅力空間，滿足相關人群休閑、消費、體驗等需求。

人的城鎮化需求模型

3.3  不綠色的挑戰：生態資源環境的約束不斷收緊

隨著城鎮化發展進程的加快，城鎮發展受到的資源環境約束更加緊迫，生態整體惡化態勢尚未得到根本遏制。一是受自然地理條件制約，全國約1/3的國土屬超高海拔、嚴重荒漠化的人居不適宜地區。二是土地資源短缺，建設粗放。三是水安全形勢嚴峻。四是環境污染嚴重，環境風險不斷累積。

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對全國國土空間規劃目標與戰略的建議

4.1  安全且具有韌性的生態格局

落實生態優先、綠色發展理念，強化國土空間規劃對生態格局的管控作用，提升生態系統韌性，增加對極端氣候、自然災害等生態風險的應對能力與災后恢復能力。

構建國家生態屏障骨架。統籌海洋生態保護與開發利用，深化全國主體功能區規劃提出的“兩屏三帶”生態安全格局，自上而下在省級空間規劃中深化重要生態空間結構。

統籌區域性生態單元治理。尤其要關注長江、黃河等以流域為單位的生態保護及綜合治理，以整體性和系統性原則，實施流域資源、生態環境剛性約束的保護與監管。

4.2  有競爭力且協調的城鎮格局

考慮我國當前面臨區域與城鄉發展不平衡的嚴峻挑戰，國土空間規劃應當追求均衡中的集聚，謀劃有競爭力且協調的城鎮格局。一是由外向內，以“H型”格局推動更加均衡的開放態勢。二是強化以城市群與都市圈引領的多中心體系。

4.3  可持續且有魅力的特色格局

貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，構建國土空間的特色發展格局。重點是推動鄉村空間與生態空間相互融合，在“+生態”的基礎上穩妥推進“生態+”，培育具有生態人文魅力的廣域地區。一是構建魅力特色區體系。二是構建文化遺產廊道。

4.4  幸福且包容共享的人居環境

順應人民群眾對美好環境與幸福生活的期待，推進包容多元的城鎮化和基本公共服務均等化，推動公共服務供給走向高水平均衡，不斷改善人居環境，提升人民群眾的獲得感、幸福感。一是推進包容多元的城鎮化。二是推進基本公共服務均等化。

4.5  智慧高效且通達的基礎設施

完善國家綜合運輸通道和樞紐布局。優化“八橫八縱”主通道為骨架的高速鐵路網。積極培育國際性樞紐機場和世界級機場群，強化區域性樞紐機場功能。加快建設軌道上的城市群，有序推進城市群內城際鐵路建設，引導城市群核心走廊集聚發展。

完善市政基礎設施保障體系建設。加強供水能力保障，建立“源頭到龍頭”的全流程飲用水安全保障體系。優化能源供應系統，加強能源輸送廊道建設，構建清潔低碳、安全高效的現代能源供應體系。應對未來科技變革，完善信息通訊技術以及相關設施在空間上的布局。

詳情請關注《上海城市規劃》2020年第5期《我國國家層面國土空間規劃目標與戰略的若干研究》，作者：鄭德高，中國城市規劃設計研究院；陸容立，中國城市規劃設計研究院上海分院。本文內容僅代表作者觀點。