導讀

        明明辦理了用地審批，甚至已經領取不動產權證書，辦理了建設和規(guī)劃許可，可為什么還要被認定為違法用地違法建設？土地類別究竟該如何認定，經常成為困惑用地者、管理者和執(zhí)法者的難題。
        先講個筆者近期遇到的一個真實案例：日前，筆者應朋友之邀，參觀其在西南某城市開發(fā)的房地產項目，看到項目中間有一片被拆除的遺跡，問其緣由，朋友也是搖頭嘆息說真是搞不懂，明明是政府出讓的房地產開發(fā)建設用地，整個小區(qū)都有土地證，建設被拆除樓宇時也辦理了建設工程規(guī)劃許可等手續(xù)，按理說應該都是合法的呀。可是沒想到日前上級檢查時說是違法必須拆除，說現在的規(guī)劃指標沒有覆蓋該項目，后細問縣區(qū)規(guī)劃部門才知道，審批該項目后當地在城鄉(xiāng)規(guī)劃調整時因工作失誤漏了這棟樓。但開發(fā)商手中明明有出讓合同、土地證和規(guī)劃建設審批手續(xù)，管理部門的這些后續(xù)工作失誤不應該對抗之前的土地證和審批許可，也與用地者無關，按說對上級解釋清楚并糾正失誤應該就可以了，但沒想到，上級根本不聽解釋，要求立即拆除。當地政府無奈只好請朋友配合，先拆了再說，損失由政府補償。筆者聽了也是驚呆了，還可以這樣操作，用地者的合法權益呢？用地者何錯之又？盡管政府答應補償，但對社會來說不也是無謂的財富損失嗎？
        類似的事情應該不少，筆者想起2015年檢查高爾夫球場清理工作，到某高原球場現場時，其中兩個球道已經被拆除復綠，但接下來看具體材料時筆者又不淡定了：被拆除復綠的兩個球道在2014年12月31日的土地利用現狀圖上標示的地類確實為耕地，但用地者提供的具體用地文件表明，該用地在2009年取得農用地轉用和土地征收審批文件，2010年國土部門掛牌出讓，該企業(yè)摘牌后與縣國土資源局簽訂出讓合同，繳納出讓金，2010年10月取得不動產權證書，證載用途為商業(yè)用地。這些表明，該用地應當是合法建設用地，應當是變更調查出現錯漏，未及時變更造成土地利用現狀圖、土地利用現狀數據庫失真。正確的做法應當依據土地審批和不動產登記文件，更正土地調查成果和利用現狀數據，同時判定該地塊的現狀地類是合法商業(yè)用地，而不能簡單判定為違法占用耕地而拆除。這種情況，在礦山用地中更是經常遇到。

也正是因此，《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》明確了土地執(zhí)法時判定土地現狀地類的規(guī)則：
        "9.2.2  違法用地占用地類認定：判定違法用地占用地類，應當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數據套合到違法用地行為發(fā)生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照標示的現狀地類進行判定。違法用地發(fā)生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定。
        執(zhí)法監(jiān)察工作機構可以提請地籍管理工作機構進行認定。"
延伸閱讀（點擊即可）：執(zhí)法規(guī)程9 | 土地類別的判定
        農用地辦理農用地轉用和土地征收手續(xù)后，法律意義上已經轉為國有建設用地，但變更調查或土地調查時，由于認定規(guī)則或工作銜接問題，有時不能及時變更，甚至一些用地權利人已經取得不動產權證書的，也沒有在調查成果中及時變更和更新。如簡單以這些沒有及時更新的數據作為本底數據，往往就會影響國土管理、執(zhí)法和規(guī)劃編制等工作，明確相應的土地類別認定規(guī)則很有必要。
        近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范和統(tǒng)一市縣國土空間規(guī)劃現狀基數的通知》，明確了市縣國土空間規(guī)劃現狀基數轉換規(guī)則。通知要求，尊重建設用地合法權益，在符合相關政策要求和規(guī)劃管理規(guī)定的前提下，對已審批未建設的用地、用海等五種情形分類進行轉換：
        一是對于”三調“為非建設用地，但屬于已審批未建設用地的，其中：1.已完成農轉用審批手續(xù)（含增減掛鉤建新用地手續(xù)），但尚未供地的，應當按照農轉用審批范圍和用途認定為建設用地；2.已辦理供地手續(xù)，但尚未辦理土地使用權登記的，應當按土地出讓合同或劃撥決定書的范圍和用地認定為建設用地；3.已辦理土地使用權登記的，按登記的范圍和用途認定為建設用地。
        二是對于”三調“為建設用地，但屬于未審批已建設用地的，對于”二調“以來新增加的未審批已建設用地（”二調“為非建設用地），2020年1月1日以來已補辦用地手續(xù)的，按”三調“地類認定，即建設用地，其余按照”二調“地類即非建設用地認定【20201月1日前補辦用地手續(xù)在”三調“中應當已經按照正常建設用地認定，不屬于本條情形；另是否說明”二調“認定的建設用地即為合法建設用地，不再糾結？】
        三是”三調“為非建設用地，但實際屬于已拆除建筑物、構筑物的原建設用地，經核查屬于因低效地再開發(fā)、原拆原建、礦山關閉后再利用等原因先行拆除的，”二調“或年度變更調查結果為建設用地且合法的（取得合法用地手續(xù)或1999年以前調查為建設用地的），按照拆除前的地類認定為建設用地。
        四是位于0米線之上，”三調“為非建設用地，但屬于已審批未建設用海的，經核實已取得用海批文或辦理海域使用權登記、允許繼續(xù)填海的，應當按照用海批文或登記的范圍和用途認定（用途為建設用地的認定為建設用地，用途為農用地的認定為農用地）。
        五是位于0米線之上，”三調“為建設用地的未確權用海，經合適屬于圍填海歷史遺留問題清單中未確權已填海已建設的，應當按照圍填海現狀調查圖斑范圍和報自然資源部備案的省級人民政府圍填海歷史遺留問題處置方案認定（處置意見為拆除的，按照填海前分類認定；處置意見為保留的，按照”三調“地類認定）。

《通知》還就《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對“三調”數據進行歸并、細化，制定國土空間功能結構調整表等明確了相應規(guī)則。